自从2006年第一届联合国互联网治理论坛（TheInternet Governance Forum，IGF）在雅典召开以来，IGF经历了为期6年的早期阶段（2006年至2011年），度过了长达5年的机遇与危机时期（2012年至2016年），经过了日内瓦、巴黎以及柏林连续3年的欧洲洗礼并获得了新的驱动力与合法性（2017年至2019年）。未来，IGF有可能蜕变为网络空间全球治理的主渠道机制，汇聚原先分裂割据的对话版图，设定21世纪20年代数字合作与网络空间和平议程。

一、诞生与早期发展（2006年至2011年）

IGF是两期联合国信息社会世界峰会（The WorldSummit on the Information Society）带有妥协意味的成果。2003年，第一期信息社会世界峰会在日内瓦召开，175个国家、481个民间团体以及98家公司参加了这一期峰会。2005年，第二期峰会在突尼斯召开，174个国家、606个民间团体以及226家公司参加了这一期峰会。

两期峰会均面向未来关注信息社会建设，涉及言论自由、知识产权、数字鸿沟、互联网治理等多个核心议题，但是，最具争议的议题是互联网治理。美国在1998年成立互联网名称、数字及地址分配机构（ICANN），垄断域名系统、根服务器等互联网核心资源的治理。在信息社会世界峰会上，各国主要争议演化为针对美国在互联网治理领域的技术垄断，形成了世界各国共同挑战美国的局面。

美国做出一定的让步，承认各国对国家代码顶级域（ccTLDs）的主权，但是，拒绝就ICANN问题做出任何其他让步。ICANN地位问题悬而未决，为此，联合国成立IGF，让各国继续讨论互联网治理议题。这个论坛从一开始就未被赋予决策权，存在先天缺陷，但是，多年来，该论坛顽强地延续了自己的生命，维持了政府、产业、民间团体等利益相关方在联合国这个多边舞台上关于该议题的对话。

自2005年的信息社会世界峰会后，联合国共召开了14届IGF，分别举办于2006年希腊雅典、2007年巴西里约热内卢、2008年印度海德拉巴、2009年埃及沙姆沙伊赫、2010年立陶宛维尔纽斯、2011年肯尼亚内罗毕、2012年阿塞拜疆巴库、2013年印度尼西亚巴厘岛、2014年土耳其伊斯坦布尔、2015年巴西若昂佩索阿、2016年墨西哥瓜达拉哈拉、2017年瑞士日内瓦、2018年法国巴黎以及2019年德国柏林。2020年的第15届IGF仍将在欧洲举行，举办地是波兰卡托维兹。

二、扩大权力的机遇与合法性危机（2012年至2016年）

在长达14年的“长跑”中，IGF起起落落，有时充满活力，有时失去动力。受制于其先天不足，IGF在2012年国际电信世界大会、2013年斯诺登泄密事件的重大危机中，并没有抓住“扩大权力”的时机。然而，IGF作为一个多方模式，嵌入到联合国多边机制中，具有独特的优势，不排斥任何利益相关方，不回避争议问题，其开放的讨论机制本身就是一种创新。

2012年的国际电信世界大会（WCIT 2012）是美国单边主义互联网政策的倾覆节点。2012年12月，国际电信世界大会在阿联酋召开。鉴于美国政府和ICANN之间的合同关系，并且作为一个峰会遗留问题，ICANN成为各国政府批评美国互联网政策的着眼点和发力点。俄罗斯提交提案，要求在新版国际电信规则中全面增加关于互联网治理的内容，要求新条约覆盖本来由ICANN承担的核心职能，用国际电信联盟架空ICANN在互联网治理上的作用。

新版《国际电信条约》的14个正式条款丝毫没有体现俄罗斯提案，只字未提“互联网”这个美国心目中的禁忌词。但是，作为一个妥协方案，WCIT会议起草了“培育有利环境，实现互联网更大发展”的决议草案，要求各成员国在国际电信联盟的多个论坛，阐明与国际互联网相关的技术、发展和公共政策问题上的立场。决议草案邀请国际电信联盟在互联网治理领域发挥自己的作用。然而，针对这个决议草案的表决过程，分裂了大会。美国及其加拿大、澳大利亚等铁杆盟友风声鹤唳，不允许在条约中出现任何关于互联网治理的内容，强烈要求删除该决议草案。针对该草案的去留，出现了分裂局面：中国等89个国家签署新条约，美国等55个国家拒绝签署。

互联网治理问题导致世界各国分裂为两大阵营，这是冷战之后首次发生这种情况。美国意识到，仅靠本国已经难以单枪匹马地主导互联网事务，必须改变此前单边主义的做法，安抚各国各方，尤其是中间的摇摆国家。

2013年6月爆发的斯诺登泄密事件，成为压垮骆驼的最后一根稻草，给美国政府带来空前的压力，美国不得不在互联网核心资源治理方面做出巨大让步。2014年3月14日，美国商务部电信与信息管理局（NTIA）宣布计划移交互联网号码分配机构（IANA）职能管理权，交接对象是全球多利益相关方社群（Global Multistakeholder Community）。IANA职能是指IP地址、域名/域名系统根区管理以及协议参数等技术内容。2016年3月10日，全球多利益相关方社群完成移交报告，获得美国政府认可。2016年10月1日，美国政府与ICANN之间的合同失效，成功完成移交。

对于很多发展中国家来说，这次移交能够完成，已经是了不起的成果。美国主动切割掉一些美国政府与ICANN之间的关联，消解了很大一部分敌意。但是，这次移交也给IGF带来了合法性危机，ICANN地位问题作为一个重大关切不复存在，IGF被釜底抽薪。一些人认为，IGF已经完成了使命。

三、IGF的“重生”（2017年至2019年）

事情的发展证明，IANA职能管理权的移交不是终点，而是起点。2017年，IGF的举办地转移到欧洲，从2017年日内瓦，到2018年法国巴黎，再到2019年德国柏林，互联网治理论坛连续三次在欧洲召开。2019年的柏林互联网治理论坛结束之后，IGF在某种程度上实现了重生。这种重生是三条线索在2019年交织的结果。

第一条线索是互联网治理议题本身的演变。互联网治理在这些年演化成为一个复杂的、交织的、全局的多维度议题，拥有政治、经济、外交、军事、技术等多重属性。从2006年第一次IGF会议到2019年，世界各国对互联网治理的看法已经发生了巨大变化，远远超越了ICANN这个技术层面。随着互联网的普及以及数字经济的长足发展，互联网日益承载其他社会属性，各国更加重视互联网治理，对互联网的看法日益深刻。斯诺登泄密事件以来，安全视角浮现，数据视角凸显，取代了以前的技术视角，占据了主导地位。互联网治理不再仅仅是技术问题，而是演化成大治理议题，涵盖数万亿数字经济规模，影响军事和情报信息化，关乎国家安全和政治稳定，占据科技创新、对外贸易、对外宣传制高点。

第二条线索是联合国因素。联合国新任秘书长古特雷斯关注数字合作与网络空间和平，希望通过提升IGF的地位统筹互联网治理。古特雷斯成立联合国数字合作高级别小组，任命马云、梅琳达·盖茨为联合主席，并在2019年6月发布了数字合作高级别小组报告，解释了数字相互依赖性、数字共同体等概念，描绘了改革IGF的蓝图，呼吁各国各方通过第14届IGF对此进行讨论。在第14届IGF会议上，联合国官员在发言中透露出利用IGF统筹全局的意图，希望提升IGF地位，利用其独特的多方模式，打破第一委员会（网络军事与情报规则）与第三委员会（网络犯罪治理）的谈判僵局。联合国还将任命技术特使，提升对互联网治理议题的重视程度。未来，IGF有可能成为一种主渠道机制，从网络和平、数字经济、社交媒体治理、新兴技术等层面，汇聚当下分散的辩论。

第三条线索是欧洲因素。瑞士在2017年首先将IGF举办地带到欧洲，法国总统马克龙在2018年的IGF提出了巴黎倡议，德国总理默克尔在2019年的IGF主张数字主权，欧洲大国领导人借助主场办会的优势，旗帜鲜明地推动欧洲大国的网信立场，矛头均指向亚马逊、谷歌、脸书、推特等美国互联网巨头。法国总统马克龙在2018年11月连续参加三场国际峰会：第一届巴黎和平论坛、第一届巴黎数字周和第13届IGF，推出法国的立场与主张，推动欧盟走不同于中国和美国的第三条网信道路。德国总理默克尔在第14届IGF演讲中阐释了数字主权的主张，透露出老牌工业国家德国的深层担忧，与马克龙的观念异曲同工。在马克龙和默克尔的IGF演讲中，可以清晰地看出，他们最担心错过数字革命，并且已经重拳出击，通过反垄断、征收数字税、数据立法等多种方式进行再平衡，在网信领域与美国进行一定程度地脱钩，收复一些失地。

正是伴随着欧洲数字主权意识的觉醒，随着互联网治理议题本身的演化扩大，加上联合国本身的重视，这三条线索在2019年德国柏林IGF交织到一起，赋予IGF新的动力与合法性，IGF重获“新生”。

四、结语

在柏林IGF会议之前，中国发起“中国互联网治理论坛行动倡议”，成立中国IGF秘书处，启动中国IGF进程。中国IGF社群站在新的起点上深入参与了2019年柏林IGF会议，并在会后召开了首次社群会议，成为联合国IGF与中国之间的新的连接纽带。

中国政府、企业、行业协会、学术代表、技术社群一直积极参与IGF会议，并能够透彻地解读IGF的独特优势。在2019年联合国数字合作高级别小组报告的字里行间，都能够看到中国式的整体性思考方式与共同体思维，这种思维与欧洲全球公共产品概念相得益彰，与互联网技术社群所秉承的数字共同体价值观不谋而合，并且从顶层设计上设定了2019年柏林IGF的议程。在中观层面，中国提倡的网络主权观点与欧洲数字主权主张也能形成共鸣，两者的关系值得深入探讨。

中国虽然在网络军事与网络内容方面存在痛点，但是，中国数字经济实力强大，地缘以及语言文化优势明显，领导层比欧洲、俄罗斯更早、更深刻、更全面地认识到网信问题的重要性与全局性，且用户主要使用自己的平台，因此，对自身网络主权保护较为完整，所面临的实际压力低于欧洲、俄罗斯诸国。