作为来自基层人民银行的全国人大代表，中国人民银行南宁中心支行行长崔瑜在长期重视金融服务如何更好支持地方经济发展的同时，也时刻牢记着履行央行职责，为建设新时代现代金融监管体系把好风险防控关，维护国家的金融安全和金融稳定。

随着反洗钱和反恐怖融资工作成为建设中国特色社会主义法治体系和现代金融体系的重要内容，反洗钱监管成为金融监管的重要部分，是参与全球治理、扩大金融业双向开放的重要手段，更是推进国家治理能力现代化、维护经济社会安全稳定的重要保障。与此同时，扩大金融业双向开放与防控金融风险攻坚战也要求将反洗钱和反恐怖融资作为风险管控的重要举措。

2019年是广西建设面向东盟的金融开放门户的第一年。作为中国人民银行南宁中心支行的主要负责人，崔瑜感受到一份沉甸甸的责任。如何平衡好稳增长和防风险的关系，进一步深化金融供给侧结构性改革，在当前和今后一段时期，努力把各项政策措施落到实处，维护金融市场稳定，助力经济稳健发展，意义深远、责任更加重大。

现行《反洗钱法》仍存八项不足

您在今年两会上提出了三项议案和四项建议。其中一项议案是关于修订《中华人民共和国反洗钱法》（以下简称《反洗钱法》）的议案。据我们所知，近年金融系统的反洗钱和反恐怖融资工作紧跟金融行动特别工作组（FATF）的国际标准，取得了长足进步。您作为来自人民银行省级分支机构的代表，请您谈谈为什么还要对《反洗钱法》进一步修订？

崔瑜：《中华人民共和国反洗钱法》自2006年颁布实施以来，我国反洗钱监管机制建设取得了重大进展，对预防洗钱活动、维护金融秩序起到了重要作用。十多年来，我国反洗钱法规制度日趋完善、反洗钱监管效能显著增强、打击洗钱犯罪成果突出、参与反洗钱国际治理与合作不断深化。然而，相较《反洗钱法》实施之初，反洗钱工作已发生了深刻变化，逐渐从“规则为本”向“风险为本”过渡，反洗钱义务机构的范围从金融机构扩大到特定非金融机构及其他领域，国际反洗钱标准也日趋严格，境外反洗钱监管压力不断加大。但截至目前，现行《反洗钱法》仍存在一些不足，需予以修订，建立起与全方位开放格局相匹配的现代金融监管体系。

当前反洗钱工作面临的国际国内形势确实非常严峻。金融系统作为反洗钱工作的“第一道防线”，您认为现行《反洗钱法》具体有哪些地方需要修订？

崔瑜：一是部门间反洗钱分工协作机制有待完善。现行《反洗钱法》未对相关部门的职责范围作出明确规定，仅原则规定监管、司法、执法、外交等部门“在各自的职责范围内履行反洗钱监督管理职责”或“在反洗钱工作中应当相互配合”，各参与部门未有效形成合力，导致反洗钱工作机制在预防洗钱活动、维护金融秩序、遏制洗钱犯罪及相关犯罪方面的作用未能充分发挥。目前虽然建立了反洗钱工作部际联席会议制度，但在实践中，跨部门协作不顺畅、信息共享不足等问题和矛盾较为突出，特别是由于缺乏通过督促、督导、问责等手段推动相关工作的法律授权，导致该机制实际发挥作用不足。

二是洗钱上游犯罪定义存在局限。现行《反洗钱法》将洗钱定义为“通过各种方式掩饰、隐瞒毒品犯罪、黑社会性质的组织犯罪、恐怖活动犯罪、走私犯罪、贪污贿赂犯罪、破坏金融管理秩序犯罪、金融诈骗犯罪等犯罪所得及其收益的来源和性质”的行为，未包括《刑法》第312条、第349条“掩饰、隐瞒犯罪所得及其收益的来源和性质的各类行为”。该定义既不适应我国洗钱犯罪刑法体系和洗钱上游犯罪（如涉税犯罪）不断延展的现实形势，也不符合反洗钱国际标准要求。

三是反洗钱义务主体范围过窄。随着反洗钱监管制度的完善和监督执法力度加强，洗钱风险分布状况有所变化，非银行支付机构和特定非金融机构面临的洗钱威胁凸显，但相关反洗钱规定分散在多个部门规章中，法律效力层级较低，难以满足当前反洗钱工作的需要。

四是反洗钱义务相关条款不完善。现行《反洗钱法》中未明确“风险为本”的反洗钱原则，客户尽职调查、交易记录保存、可疑交易报告、洗钱风险控制措施等条款难以适应当前的反洗钱形势，导致反洗钱工作有效性较差。

五是反洗钱调查相关规定不完善。问题主要包括：调查主体仅限于国务院反洗钱行政主管部门或者其省一级派出机构，调查工作效率难以保证；调查客体仅限于金融机构，不包括非银行支付机构和特定非金融机构，与当前洗钱风险分布状况不符；对人民银行主动发起调查以及应侦查机关要求进行案件协查未作相应区分和规范等。

六是行政处罚的惩戒性不足。现行《反洗钱法》关于法律责任的规定存在处罚范围较窄、处罚措施力度较轻、主管部门处罚权力受限等问题。

七是反恐怖融资的规定相对薄弱。现行《反洗钱法》仅规定“对涉嫌恐怖活动资金的监控适用本法”，未能细化明确金融机构和特定非金融机构在反恐怖融资方面的有关制度建立、身份识别、交易报告等特殊要求，缺乏对反恐怖融资工作的全面完整和可操作可执行的法律规定。

八是其他需要完善的重要条款。比如：缺乏“受益所有人”的识别规定；缺乏客户配合反洗钱工作的相关规定；保密管理规定需要完善，特别是对义务机构的保密要求和受理举报机构处理结果的保密要求；未区分涉嫌洗钱行为和违反反洗钱义务行为的举报处理程序；缺乏加强反洗钱队伍建设的规定等。

可从八个层面着手修订现行《反洗钱法》

今年两会上，不少来自金融业的代表都指出，随着国内经济金融形势的发展和国际反洗钱标准的不断提升，现行《反洗钱法》已不能适应新时期反洗钱监管的需要。在您看来，现行《反洗钱法》的修订需要从哪些地方开始着手？

崔瑜：第一，完善反洗钱部门间分工协调机制。建议进一步明确人民银行与国务院金融监管部门、特定非金融行业主管部门、执法和外交等部门的反洗钱职责和分工定位。升级和强化现有反洗钱工作部际联席会议机制，明确规定国家设立反洗钱工作协调机制，负责审议、批准各成员单位反洗钱工作报告、规划和重大政策事项，督促落实反洗钱工作任务。

第二，扩大洗钱上游犯罪类型。建议不再具体列明指定上游犯罪，从而与目前《刑法》中的广义洗钱犯罪相匹配，即符合《刑法》第191条“洗钱罪”、第312条“掩饰、隐瞒犯罪所得、犯罪所得收益罪”和第349条“窝藏、转移、隐瞒毒品、毒赃罪”的所规定洗钱犯罪，顺应国际标准中对洗钱上游犯罪扩大化的趋势。

第三，扩展反洗钱义务主体范围。建议参考《中国人民银行办公厅关于加强特定非金融机构反洗钱监管工作的通知》中关于特定非金融机构范围的界定，明确特定非金融机构和非银行支付机构的涵盖范围及其需要履行的反洗钱义务。

第四，完善反洗钱义务相关条款。建议在《反洗钱法》中明确风险为本的反洗钱工作理念，将“客户身份识别”的阐述修改为“客户尽职调查”，对金融机构提出严格的客户尽职调查（含受益所有人识别）要求，完善客户身份资料和交易记录保存的条款，完善大额交易和可疑交易报告义务的条款，增加洗钱风险控制措施的条款。

第五，完善反洗钱调查相关规定。建议扩大调查主体范围，将反洗钱调查权下放至设区市一级的人民银行分支机构，赋予地市分支机构开展反洗钱调查的权利，激发人民银行地市分支机构反洗钱人员工作的主动性和积极性，同时将非银行支付机构和特定非金融机构纳入调查客体，并对人民银行主动发起的调查和应侦查机关要求进行案件协查作出相应的区分和规范。

第六，提高行政处罚的惩戒性。建议扩大对反洗钱罚款的裁量空间，调整法律责任中关于罚款的幅度，做到违法违规与处罚相匹配，最大限度发挥处罚的威慑力，并将“未按照规定建立健全内控制度和风险管理政策”和“未按照规定执行定向金融制裁的”等行为纳入行政处罚的范围。

第七，修订反恐怖融资等有关规定。建议增加“涉恐名单监测”等有关内容，将实践成果进一步制度化、法律化；明确对涉恐资产采取预防性措施的规定，防止恐怖主义融资和大规模杀伤性武器扩散融资；增加“涉恐定向金融制裁”“防扩散定向金融制裁”等方面的规定，确保义务机构遵循与定向金融制裁规定义务有关的法律或者强制性措施的要求。

第八，其他建议完善的重要条款。建议根据国内反洗钱工作的实际需要和国际反洗钱准则要求对相关条款进行完善，包括：在《反洗钱法》中给出准确的“受益所有人”定义，对法人和法律安排的受益所有人身份信息提出识别要求；增加客户和有关部门应配合义务机构开展反洗钱工作的相关规定；完善保密管理规定，特别是对义务机构的保密要求和受理举报机构处理结果的保密要求；完善依法处理反洗钱举报的相关规定，区分涉嫌洗钱行为和违反反洗钱义务行为的举报处理程序；增加加强反洗钱队伍建设的规定等。