欧盟对影子银行监管的原则是，在防控系统性风险和监管套利的基础上，提高影子银行的透明度，促进其长期有序发展并为实体经济提供服务。为此，欧盟一方面积极落实G20首尔峰会承诺，通过立法改革构建欧盟影子银行宏观监管体系；另一方面加强对影子银行的监测分析，做好风险预警工作。尽管我国影子银行体系与欧盟相差较大，但其监管思路和方法仍对我们有一定借鉴作用。

欧盟影子银行统计口径和运行特点

目前国际社会并无对影子银行统一定义。2011年，根据G20首尔峰会要求，金融稳定委员会（FSB）提出广义和狭义的影子银行概念。广义影子银行是“正规银行系统之外参与信用中介活动的机构和行为”，狭义影子银行是“正规银行系统之外，构成信用中介体系的机构和活动，并且会引起系统性风险和/或监管套利，特别是通过期限和流动性转换、杠杆化以及有缺陷的信用风险转移的方式引发系统性风险”。由于FSB概念相对宽泛，加上各国影子银行构成存在显著差异，因此，各国对影子银行的统计口径也不统一。

欧盟参照FSB影子银行的概念，并结合自身特点，归纳出欧盟主要影子银行机构和行为，影子银行机构包括：执行通过期限/流动性转换的特殊目的机构；货币市场基金（MMFs）和其他具有存款特点的投资基金或产品；投资基金，包括提供信贷或者杠杆的交易所买卖基金（ETF）；提供贷款或贷款担保，或没有像银行一样被监管的期限/流动性转换的财务公司和证券机构；发行或担保信贷产品的保险和再保险公司。影子银行行为包括证券化、证券同业拆借和债券回购。另外，欧盟排除了那些负债没有类银行存款特征因而没有挤兑风险的金融机构。因此，在影子银行规模统计和监测中，欧盟除剔除银行体系外，还剔除了保险公司、养老基金和中央对手方（CCPs）。

按上述统计口径，截至2017年底，欧盟影子银行规模约为42.3万亿欧元，占整个金融体系的40%左右，占银行业规模的82%。根据2018年9月欧洲系统性风险委员会（ESRB）发布的《欧盟影子银行监测报告》内容，欧盟影子银行有以下几个特点。

一是区域和部门集中性较强。从地区来看，欧盟影子银行大部分资产集中在少数几个有国际金融中心的国家，如荷兰、卢森堡、法国、爱尔兰、西班牙、意大利和德国。这些国家的影子银行规模占欧盟影子银行规模的94.9%，其他国家则占5.1%。从部门来看，投资基金约占影子银行总资产的三分之一，其中最主要的是货币市场基金。货币市场基金已经成为金融机构、公司和政府获得短期融资的重要来源，是欧盟影子银行监管的关键。二是欧盟影子银行总体规模略有下降。相比2016年，2017年欧盟影子银行规模略微下降了0.1％，而银行业规模稍有增长。近年来，欧盟影子银行规模增长得益于交易量增加和估值上升。2017年交易量继续增加，但资产重估和汇率变动等其他因素导致总资产略有下降。三是资金供给是影子银行与银行业的主要联系方式。2017年，影子银行提供欧元区银行的批发融资金额为2.2万亿欧元，较2016年增加了2%。该数据在2013年底之前一直表现为下降趋势，2014～2016年降幅放缓，2016～2017年开始增加。四是流动性、杠杆性、关联性、顺周期和数据遗漏是欧盟影子银行主要风险点。某些类型的投资基金存在流动性和高杠杆风险；影子银行内部以及影子银行与传统金融部门间相互关联，还有跨国和跨境联系，都会导致传染性风险增加；使用衍生工具和证券融资交易产生的顺周期性风险；其他金融机构某些部门存在重大数据遗漏，无法进行有效的风险评估。

针对影子银行的主要风险，欧盟一方面积极落实G20首尔峰会承诺，通过立法改革构建欧盟影子银行宏观监管体系；另一方面加强对影子银行的监测分析，做好风险预警工作。

欧盟影子银行监管立法改革历程

由于欧洲长期以来一直是银行主导型金融体系，欧盟希望通过多样化金融机构和创新金融行为来提高金融服务实体经济的效率。为此，欧盟对影子银行监管的原则是，在防控系统性风险和监管套利的基础上，提高影子银行的透明度，促进其长期有序发展并为实体经济提供服务。2012年，欧委会发布向社会征求影子银行监管意见的绿皮书，肯定了影子银行对金融体系的益处，如为投资者提供除银行存款以外的投资选择、对某些特殊需求提供更加有效的渠道资源、为实体经济提供额外的资金支持等，但同时也指出影子银行会带来大量系统性风险。2013年，针对构建影子银行监管路径问题，欧盟内部市场与金融监管事务专员MichelBarnier表示，影子银行在向实体经济提供资金方面发挥着重要作用，需要确保影子银行的运作是透明的。欧盟已经对银行和市场进行全面监管，现在需要解决影子银行系统形成的风险。

根据上述监管原则，并结合欧盟影子银行特点，2013年，欧盟委员会发布了与欧洲议会、欧盟理事会的沟通文件《影子银行——应对金融部门的新的风险来源》，对影子银行监管路线图进行了规划，包括增强透明度；制定高标准的基金监管架构，特别是货币市场基金；制定证券法以限制证券融资交易的相关风险；强化银行部门的审慎安排；改进影子银行监管等方式。

按照路线图的安排，欧盟大力推进相关措施的立法进程，主要约束对欧盟影子银行体系影响较大的机构（货币市场基金）和行为（证券融资交易）。2013年9月，欧盟委员会发布了《关于货币市场基金监管的立法建议草案》，旨在通过增强其流动性和稳定性来确保货币市场基金在紧张的市场条件下可以更好地抵御赎回压力，2017年6月，该草案获得通过。2018年7月21日《货币市场基金监管条例》正式生效，其主要内容有以下五项：一是对欧盟的货币市场基金提出统一的审慎、治理和透明度要求；二是强化了对合格资产、投资多样化、流动性、信用评估和透明度的要求；三是提供诸如流动性费用、关闭和暂停赎回等工具，以帮助基金经理解决流动性问题和减少赎回压力；四是限制货币市场基金与其他金融部门之间相互传染的风险；五是货币市场基金必须定期（至少每两年一次）压力测试，潜在漏洞需要报告给各国监管当局和欧洲证券和市场监管局（ESMA）。

2014年1月，欧盟委员会发布《证券融资交易和再利用透明度和修改欧盟第648/2012号条例的条例》的草案，该草案于2015年10月获得通过，并于2016年1月12日正式施行。该条例旨在提升影子银行证券融资交易的透明度，并识别由其带来的风险。该条例提出了一系列透明度要求，如证券融资交易要履行报告和交易资料储存库注册义务、交易资料储存库应当收集和保存证券融资交易的详细资料并保证ESMA等欧盟监管机构和各国监管当局能够及时直接查阅。值得注意的是，该条例对证券融资跨境监管问题做了规定，反映了证券融资交易的跨境特点，体现了影子银行国际治理的理念和思路。

除上述两个条例外，欧盟还通过指令、指引和监管建议等约束性稍弱的法律文件，不断完善和补充影子银行监管工作。如欧盟出台《欧盟另类投资基金管理人（AIFMs）指令》，从防范影子银行系统性风险和鼓励金融创新两方面出发，对达到一定规模的大型另类投资基金管理人严格监管，而对小规模另类投资基金管理人采取较宽松的监管方式。另外，欧盟各成员国在落实欧盟监管要求的同时，也会出台一些影子银行监管措施。比如法国议会于2016年12月批准了《关于透明度、反腐败和经济现代化的法案》，目标之一就是为经济提供透明和有效的融资方式。

欧盟影子银行监测分析体系

欧盟系统性风险委员会（ESRB）具体承担了对影子银行监测工作，按年度公布监测情况，并于2016年发布了首份影子银行监测报告。为专注监测工作，ESRB下设的技术咨询委员会和科学咨询委员会联合成立了影子银行专家组，通过基于机构和基于活动的双重方法来跟踪影子银行活动。

在机构监测上，ESRB采取总体掌握和重点突出相结合的方式，一是为掌握更大范围的影子银行活动，统计除银行、保险机构、养老基金和CCPs之外其他金融机构的资产负债表信息，数据来源于金融机构财务报表和欧央行货币统计数据；二是重点监测更多涉及信用中介、期限和流动性转换、杠杆作用、与银行有更多关联以及更多有潜在系统性风险的金融机构。在活动监测上，试图了解不限于特定机构但与金融体系关联系较强的行为，包括证券融资交易和衍生品，后者目前仍存在较多数据遗漏。

根据欧盟影子银行特点，ESRB的重点监测机构为投资基金和其他金融机构两大类，其中，投资基金又包括货币市场基金和非货币市场基金（具体为债券基金、股票基金、混合基金、房地产基金、对冲基金、私募股权基金和ETF基金）；其他金融机构包括参与证券化活动的汽车金融公司、参与借贷活动的财务公司、证券和衍生品交易商等。需要指出的是，尽管ESRB统计影子银行规模变动数据，但其强调规模大小并不代表影子银行风险程度，也并不属于风险和脆弱性指标。这也在一定程度上反映了欧盟鼓励影子银行有序发展、提高金融体系效率和服务实体经济的监管思路。

2017年以来，ESRB开始关注金融科技对影子银行的影响，并表示正在审议是否有必要将金融科技纳入影子银行监管框架中。ESRB提出，随着基于金融科技的金融服务增加，金融科技与金融系统其他部门的关系更加紧密，产生期限和流动性转换以及顺周期问题，会导致更大的系统性风险和资金紧张压力。但ESRB同时也强调，金融科技本身并不一定会涉及信用中介活动，只有当公司以提供或帮助其他机构提供信用中介活动为目的而使用金融科技时，才会产生影子银行风险。

对我国的借鉴

我国影子银行体系与欧盟差异较大。国际清算银行2018年2月发布的研究报告显示，与货币市场基金和证券融资交易分别是欧盟影子银行主要机构和活动不同，中国的商业银行是转换影子银行资产的主要中介，理财和信托产品等通道业务是主要影子银行业务。尽管两者存有差异，但不可否认影子银行在一定程度上也促进了我国的金融创新，支持了实体经济发展。因此，可以借鉴欧盟对影子银行的监管思路，以防止系统性风险和监管套利为基础，提高影子银行的透明度，促进我国影子银行有序发展并为实体经济提供支持。

一是进一步明确我国影子银行的建设性监管原则。早在2013年，我国首份影子银行监管文件《国务院办公厅关于加强影子银行监管有关问题的通知》（国办发〔2013〕107号文，下称107号文）就明确提出“影子银行的产生是金融发展、金融创新的必然结果，作为传统银行体系的有益补充，在服务实体经济、丰富居民投资渠道等方面起到了积极作用”。因此，在影子银行监管上不应以抑制其活动为目的，而应采取理性和建设性态度，一方面注重风险控制，提高风险识别能力；另一方面建设性地完善对这些融资活动的风险识别、控制和法律监管体系。从这个角度出发，制定差异化的影子银行业务活动规范，有针对性地实施差别化监管。例如，对银行理财产品监管的重点在于理财业务是否清晰，是否划定权利义务边界以避免银行承担过多担保责任，投资者的银行理财资金和其他账户资金是否分户管理，理财产品的期限错配是否有完善的流动性风险控制等。

二是完善影子银行宏观监管体系。考虑到影子银行系统性风险和顺周期性质，影子银行的监管政策应从微观审慎监管向宏观审慎监管转变，并实现两种监管手段的综合运用。对商业银行的审慎监管法律一直以来被看做是传统的数量政策（如存贷比直接规制），而影子银行的发展恰恰是绕开了这些政策手段。宏观审慎监管的核心是监控金融机构表内外资产／负债并表后的资产负债表，尤其是关注并表后的杠杆率，这可以有效监测到单纯微观监管所看不到的“影子”。因此，影子银行监管应当从宏观审慎监管和微观审慎监管两个方面同时着手。在宏观审慎监管中，将影子银行逐步从场外交易向标准合约金融工具模式靠拢，并进行中央清算交易；在微观审慎监管中，各影子银行机构应当在资本比例和保证金等方面接受监管。在分工上，微观审慎监管由机构及业务所对应的监管者负责，而宏观审慎监管应当由央行牵头负责，相关部门共同参与。

三是统一我国影子银行监管口径。摸清影子银行家底，是提高影子银行透明度和进行监管的前提。107号文参照FSB影子银行机构和业务的分类方式，将我国影子银行分为三类，即不持有金融牌照、完全无监管的信用中介机构，不持有金融牌照、存在监管不足的信用中介机构，持有金融牌照但存在监管不足或规避监管的业务。尽管107号文对影子银行进行了分类，但目前针对影子银行统计范围的讨论仍十分热烈，部分原因是我国影子银行构成与国际社会仍存有差异，金融创新和网络金融手段层出不穷，金融活动信息无法掌握，因此，很难明确具体的影子银行机构和业务类型。鉴于此，建议借鉴欧盟做法，以广义范畴统计影子银行规模，从狭义角度突出统计重点。可将商业银行资产负债表表外业务、除银行之外其他参与信用中介活动的机构和行为全部纳入影子银行规模统计中，同时，重点统计信托公司、委托贷款、理财产品和地方政府融资平台等规模较大的影子银行机构和业务信息。

四是加强对影子银行的统计分析工作。信息披露不充分、不透明，数据缺口较大，是目前制约国内影子银行监管的主要问题。必须建立统一、及时的数据统计体系，并在此基础上设计影子银行量化监管指标。以落实《国务院办公厅关于全面推进金融业综合统计工作的意见》为契机，构建金融业综合统计体系，提高数据标准化程度，逐步扩大统计数据覆盖面。另外，搭建信息预警平台，公开发布市场各类统计数据，让金融消费者、投资者、影子银行交易参与各方充分了解相关信息。