《国家网络空间安全战略》从机遇和挑战、目标、原则和战略任务四个方面阐明了中国关于网络空间发展和安全的重大立场，是中国网络空间安全工作总的指导方针。本文从制定背景、战略目标、原则和战略任务四个战略基本要素方面，全面分析了我国网络安全战略，并与美国的《网络空间国际战略》和俄罗斯有关网络安全的战略——《俄罗斯联邦信息安全学说》相关要素进行了比较；认为布局安全的同时谋略发展, 捍卫网络主权的同时又推动实现和平共享, 是我国网络空间战略最鲜明的优势和特色。

引言

对国家网络战略的整体把握和理解，是正确制定国家网络空间国内管理法规、国际立场表述及网络对外政策的前提，2016 年12 月27 日，经中央网络安全和信息化领导小组批准，中国《国家网络空间安全战略》发布，从机遇和挑战、目标、原则和战略任务四个方面阐明了中国关于网络空间发展和安全的重大立场，是中国网络空间安全工作总的指导方针。网络发展给中国带来的机遇和挑战是战略制定的基础，网络强国的战略目标则是把握机遇和应对挑战的终极追求，原则为实现战略目标提供了行动准则，战略任务是实现战略目标的具体担当。《国家网络空间安全战略》（以下简称《网空战略》）着眼于本国网络安全，推动建立合理和谐的网络空间治理秩序，相较美国白宫2011 年颁布的《网络空间国际战略》和2016 年12 月俄罗斯修订发布的《俄罗斯联邦信息安全学说》，它布局网络空间安全的同时谋略发展，捍卫网络主权的同时推动实现网络空间的和平共享，具有自身鲜明的特点[1-3]。而作为拥有网民最多的网络大国，这一战略也倍受国际瞩目，必将对网络空间国际关系产生深远的影响。

网络空间的机遇和挑战是网络战略制定的出发点

对国内外形势和网络空间现状的清楚认知和判断，是科学制定网络战略的依据。我国《网空战略》全方位分析了当前的网络空间环境，指出网络空间为中国带来了七大机遇：它提供了信息传播的新渠道；开辟人类生产生活的新空间；是中国经济发展的新引擎；繁荣文化的新载体；为社会治理提供了新的平台；是国际社会交流合作的新纽带；网络主权的新疆界。中国同时在网络空间也面临五大挑战：网络渗透危害政治安全、网络攻击威胁经济安全、网络有害信息侵蚀文化安全、网络恐怖和违法犯罪破坏社会安全、网络空间的国际竞争方兴未艾。在全面剖析中国在网络空间享有的机会和面临的威胁后，《网空战略》得出“机遇大于挑战”的战略分析结论。

对于网络空间的形势分析，中美俄三国的网络空间战略有着相近的观点，但也存在一些差异。在机遇方面的共同认识包括：网络使信息获取更加快捷、方便；促进了相关产业的发展和繁荣；增进社会管理和国家体制的透明和民主；利于国际间信息的流通。在挑战方面的共同认识则包括：网络犯罪频发；给国家安全带来的新问题；危害世界和平和安全。

所不同的是，在机遇方面：中国更着眼于网络已成为人类生产生活的新空间，也将会有力推动中国经济发展。美国则强调认为，计算机网络提出了一个新的全球思想，提升了应对突发事件的能力和应对灾难的更加便利的解决渠道。俄罗斯注重信息技术利于向国内外舆论传达有关俄罗斯国家政策及其在一些国家和世界大事上所持态度的真实信息，可以保护俄罗斯多民族的文化、历史、精神财富。　　

在挑战方面，我国战略指出了国际上网络威慑战略被强化，加剧了网络空间军备竞赛对世界和平的威胁；美国更注重网络基础设施如本土及海外光缆、服务器面对的威胁，以及知识产权问题，俄罗斯则把他国对俄罗斯进行的技术侦查，使用信息心理手段以从内部破坏它国的国家主权和领土完整放到了威胁的首要位置。虽然有共同的机遇和挑战，但各国对网络空间的机会和威胁认识的差异决定了战略目标的各不相同。在“坚决维护网络安全，最大限度利用网络空间发展潜力，更好惠及13 亿多中国人民，造福全人类，坚定维护世界和平”的总体认识下，我国以建设网络强国为战略目标，并从国家安全、网络人权和国际合作几个方面提出了具体的方向目标。

统筹发展与安全的建设网络强国目标

我国网络空间安全战略目标分析

发展和安全的优先顺序是安全战略必须回答的问题。在机遇大于挑战的形势分析基础上，我国网络空间安全战略把发展放到了和安全同等的位置上，甚至把“贯彻创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念”放到了战略目标的首要位置，表明了我国将走以发展促进安全，以安全保障发展的网络强国之路。在这一大战略下，《网空战略》从国际、国内和公民三个层次全方位提出了推进和平、安全、开放、合作、有序五项具体的目标。其中，和平与合作两个目标着眼于国际，和平目标是有效遏制信息技术滥用，反对网络空间军备竞赛等威胁国际和平的活动，谋求有效防范网络空间冲突。合作目标则不仅限于国际上进行技术交流、打击网络恐怖和网络犯罪的合作，而在于致力健全完善多边、民主、透明的国际互联网治理体系，形成以合作共赢为核心的网络空间命运共同体。

安全与开放两个目标则偏重于国内，安全目标具体在于风险得到有效控制，国家网络安__全保障体系健全完善，核心技术装备安全可控，网络和信息系统运行稳定可靠。网络安全人才满足需求，全社会的网络安全意识、基本防护技能和利用网络的信心大幅提升。而开放目标不仅包含了我国信息技术标准、政策和市场开放、透明，产品流通和信息传播更加顺畅；还包含了弥合数字鸿沟目的，即不分大小、强弱、贫富，世界各国特别是发展中国家都能分享发展机遇、共享发展成果、公平参与网络空间治理。

有序目标直指公民权利，即充分保障公众在网络空间的知情权、参与权、表达权、监督权等合法权益，有效保护网络空间个人隐私，充分尊重人权。有序还意味着依法治理，即逐步建立网络空间的国内和国际法律体系、标准规范，建立诚信、文明、健康网络环境，实现信息自由流动与维护国家安全、公共利益实现有机统一。这些目标的阐述都充分表明了我国平衡发展与安全、统筹国内与国际的努力。相比起美国和俄罗斯的网络战略，有着鲜明的中国特色。

俄美在网络空间中的战略目标

俄罗斯《信息安全学说》从五个方面，提出了保障信息安全的战略目标，涵盖了网络空间，归纳起来包括：在国防领域，维护个人、社会和国家重要利益免受威胁。在国家和社会安全领域，维护国家主权、政治与社会的稳定以及领土完整，维护公民的个人权利与自由，保护信息基础设施。在经济领域，尽可能地缩小由于国内信息技术和电子工业发展水平低所带来的不良影响，开发和生产有竞争力的技术和设备，提高服务的规模与品质。在科研、技术和教育领域，支持信息安全保障体系、信息技术产业和电子工业的创新、快速发展。维护战略稳定和平等战略伙伴关系，在信息空间中建立稳定的、非冲突的国际关系体系。

美国《网络空间国际战略》中的战略目标包括三大内容：第一，开放与互通，即通过创新建设赋予人们能力的网络空间；第二，安全与可靠，建设长久生存的网络空间；第三，通过规则实现稳定，即将与志同道合的国家一起，努力建立一个人们所期望的环境或者相关行为准则，这种环境或准则将符合其外交与国防政策并能指导其国际伙伴关系。而且，美国战略表明将综合运用外交、国防和发展手段来实现这些目标。

在比较中透视我国的网络空间战略目标

比较起来，中、美、俄三国战略目标，尽管都涵盖了打击犯罪的国际合作，发展互联网技术，确保安全和在网络空间建立国际规则等战略目标；但是就其表述来看，区别仍然很明显，表现在三个方面：

（1）关于网络空间应建立的合作关系。美国和俄罗斯在其战略中都以发展战略伙伴的合作关系为目标，俄罗斯提出：“维护战略稳定和平等战略伙伴关系领域保障信息安全的战略目标是，在信息空间中建立国家间稳定的、非冲突关系体系。”；美国的战略目标中则不断出现“伙伴关系”、“志同道合”、“与盟友建立关系”等表述。而中国的战略目标从命运共同体的高度谈国际合作，目标是建立多边、民主、透明的国际互联网治理体系和合作共赢为核心的网络空间命运共同体，充分体现了中国一贯以来不结盟、不称霸的外交政策。

（2）关于网络治理中的国家间关系。我国战略目标追求公平的网络空间治理。首先是以网络主权为理念谋求网络空间中平等的国家地__位，其次认为不分大小、强弱、贫富，世界各国特别是发展中国家都能分享发展机遇、共享发展成果、公平参与网络空间治理。俄罗斯则仅仅指出了国家间现存的保障“因特网”安全、稳定使用的资源分布情况阻碍了对资源进行的共同的、公平的、以互信原则为基础的管理。美网络战略目标中则没有平等的字眼和相关阐述，其更多的是用一种居高临上的口吻指导包括本国和他国的行为。

（3）关于网络空间的行为规则。虽然三个国家的战略目标中都提到了通过网络空间国际法建立规则，但是实现这个目标的思路有有所不同。美国不肯放弃在现有国际法领域的优势，论及网络空间的未来，其战略中明确写道：“在网络空间推进国家规则并不需要重新构建习惯国际法，也不需要废弃现有的国际法律规则。指导国家行为的长期国际规则，无论是和平时期或是冲突时期的规则，均可应用于网络空间。”在战略目标中的“威慑”声称对网络空间的威胁有自卫权，并且“通过网络空间实施的某些敌对行为，将迫使我们根据对军事条约缔约伙伴的义务采取行动。”我国和俄罗斯都认为现有国际法并不能完全适用于网络空间，而需要在协商和共识的基础上制定新的网络空间国际法律规范，俄罗斯目标是“建立考虑到信息技术特点的国际法律机制，目的是要防止和控制在信息空间内的国家间的冲突”。我国则致力于逐步建立“网络空间的国内和国际法律体系、标准规范”。

谋略发展与安全的网络空间安全原则

解读我国网络空间安全战略的原则

正因为认识到网络空间对于人类进步发展的重大意义，我国提倡积极推进全球互联网治理体系变革，共同维护网络空间和平安全，并提出了四项网络空间安全的原则：即尊重维护网络空间主权；和平利用网络空间；依法治理网络空间；统筹网络安全与发展。尊重维护网络空间主权是和平利用网络空间、依法治理网络空间和网络安全与发展的基础。

就中国主张的网络主权，有些误解认为，网络主权有悖于网络互联互通的功能和价值。事实上，主权最早出现是和权力合法性联系在一起的。1648 年欧洲的《威斯特伐利亚和约》通常被看作现代主权国家体制发展中的一个里程碑。作为一个国际法文件，和约确定了国际关系中应遵守的国家主权原则，并排除其他权力对国家主权的干涉，对欧洲的和平做出了贡献。法国让·博丹对近代的主权做了最早的理论化尝试：“主权是‘共和国’绝对的和永久的权力”，它是“对所有公民和国民行使的不受任何法律限制的最高权力”。二战后，社会主义国家主权理论和第三世界国家的民族主权理论日渐兴起，苏联认为，国家主权是坚固的和平与国家安全的保证。由中国提出，与印度和缅甸共同倡导的和平共处五项原则不仅成为中国独立自主的主权理论基石，而且已经被国际社会所普遍接受，成为国际关系中应遵守的一项重要原则。1945 年，拉丁美洲外交家们提出的“主权平等”原则被写入联合国宪章第2（1）条，成为主权理论发展史上的一个里程碑，也成为保障和促进当今世界和平和发展的基础理念。网络主权是国家主权在网络领域的延伸，这个概念在现实世界里对国际和平和秩序的贡献，对国家间平等地位的肯定也将会有助于网络空间的和平与发展。__和平利用网络空间原则坚守《联合国宪章》关于不得使用或威胁使用武力的原则，坚持相互尊重、平等相待，求同存异、包容互信，相互尊重，防止信息技术被用于与维护国际安全与稳定相悖的目的，号召全球共同抵制网络空间军备竞赛、防范网络空间冲突。

依法治理网络空间原则表明了国家全面推进网络空间法治化的决心，坚持依法治网、依法办网、依法上网，让互联网在法治轨道上健康运行。依法构建良好网络秩序，平衡自由和安全的关系，即一方面保护网络空间信息依法有序自由流动，保护个人隐私，保护知识产权，另一方面要求任何组织和个人在网络空间享有自由、行使权利的同时，须遵守法律，尊重他人权利，对自己在网络上的言行负责。

统筹网络安全与发展原则清楚地阐述了安全与发展的关系：即没有网络安全就没有国家安全，没有信息化就没有现代化。坚持以安全保发展，以发展促安全。安全是发展的前提，任何以牺牲安全为代价的发展都难以持续。发展是安全的基础，不发展是最大的不安全。没有信息化发展，网络安全也没有保障。在网络安全战略中将坚持发展作为战略原则，表明我国以发展的眼光看待网络安全问题，也说明网络安全问题具有时代性和阶段性特点，这种远见卓识是我国网络安全战略中的一大亮点。

俄罗斯信息安全活动的原则及分析

俄罗斯在其信息安全学说中详细阐述了国家信息安全保障机构的活动原则：第一是信息领域社会关系的合法性原则，在宪法基础上公民用合法手段自由搜索、获得、交流、制造、传播信息等方面，所有参与者在法律上都是平等的。第二是参与信息安全保障领域活动的原则，所有的国家机构、组织和个人相互协调一致。第三是平衡原则，要求保持公民对自由交流信息的需求与以保障国家安全、特别是信息安全的管控之间的平衡。第四是保障原则，保证有足够的力量和设备进行信息安全保障工作，其中包括借助于经常进行的对信息威胁的监控。第五是遵守法律的原则，即遵守国际法、俄罗斯联邦缔结或加入的国际公约、以及俄罗斯联邦法律中被公认的原则和准则。这些原则也阐释了俄罗斯对信息自由的认识、自由与安全关系的处理、国家机构、组织和个人在安全领域的关系，网络安全的保障和法律的关系。

俄罗斯的战略以信息主权为理论基础，将合法、协调一致、利益平衡和安全保障作为国家信息安全保障机构的活动原则，言简意赅而真实、客观，但似乎少了对国际关系方面的安排和计量。这一方面说明了俄罗斯政府的想法是非常务实的，注重从本国面临的国内外现实出发制定和执行战略；另一方面，这与其战略目标相符合和配套，俄罗斯的五大战略目标只有一个有关国际网络空间，即“在信息空间中建立国家间稳定的、非冲突关系体系。”在这一战略目标指引下，俄罗斯也把网络空间活动的重点放到了国内。这也就不难理解为什么其活动原则中只有遵守国际法的原则涉及网络空间国际关系了。

美国网络安全战略原则及比较分析

美国网络空间战略的原则仍是其国家价值观的体现，包括基本自由、个人隐私、信息自由流通。但是，这些原则也并非绝对，比如白宫在宣布支持基本自由原则时也承认：“它必须以不危害公共安全和保护民众为前提。”在把个人隐私也作为国家核心承诺时，也强调了__执法对个人隐私的限制，“美国将努力确保两者间的平衡。在授予执法部门必要的调查权的同时，通过适当的司法审查和依据法治原则的监督来保护公民的个人权利。”另一方面，虽然美国网络空间战略文件里的目标和原则表述很有吸引力，但由于其缺少现实中诚实的遵循、连续的实施，其公信力大打折扣，其现实中的效力也让人怀疑。

例如，斯诺登暴露出的美国政府大规模监听本国人民的事实，使其隐私原则是否得到了尊重备受质疑。而虽然声称“对国家而言，没有也不应在确保信息自由流通和网络安全之间做出选择”，“不压制言论和结社自由、不妨碍全球的互通性。”但是，由于在顶级域名管理权问题上与美国发生分歧，2004 年4 月利比亚顶级域名LY 突然被瘫痪，利比亚在网络空间里消失了4 天。美国还于2008 年曾切断过古巴、朝鲜、苏丹等国的MSN 即时网络通讯，使这些国家的用户无法使用MSN。1 而2016 年12 月奥巴马签署生效的《波特曼- 墨菲反宣传法案（Portman-MurphyCounter-Propaganda Bill）》更赤裸裸地宣布要通过建立新的宣传机构、培训、向非政府组织、民间社团、智库、私营部门、媒体组织和政府外的专家提供资助合同等方式监控宣传。这些现实都令人对美国网络空间国际战略原则宣扬内容的真实性产生怀疑。

保障与实现发展与安全的战略任务

我国的网络空间战略任务

一个好战略的实现需要明确指导下持续的工作。我国的网络安全战略在分析了国家的机遇和挑战后，为网络空间的安全和发展树立了目标，并以网络空间安全原则为指导，设定了

九个方面具体的战略任务2。这九项任务的前面八项都是针对国内的网络安全任务，其核心是坚定捍卫网络空间主权。第九项强化网络空间国际合作的任务则是国际方面的，表明了我国在相互尊重网络主权基础上、相互信任，加强国际网络空间对话合作，推动互联网全球治理体系变革的总体目标。进一步的，网络空间国际合作也是从国际层面上对其他八项战略任务的支持和促进，并完成和平、安全、开放、合作和有序的战略目标。

俄美相关战略任务分析与比较

俄罗斯国家机构在网络安全领域要完成的战略任务分为两项：一是信息安全保障框架内开展的活动任务，二是发展完善信息安全保障体系领域开展活动的任务。信息安全保障框架内的任务有五项，内容包括：保护公民和组织在信息领域的权利和合法利益；对信息安全状况进行评价，确定在防止和消除威胁带来不良后果方面的优先发展方向；制定、实施信息安全保障措施，并对其有效性进行评估；组织、协调信息安全保障领域的各种力量，完善对其在法律、组织、侦查、反侦查、科技、信息分析、人才和经济方面的保障；研究制定措施，来支持在信息安全保障领域从事开发、生产和使用活动、提供服务、开展教育活动的组织。其国家机构在发展、完善信息安全保障体系领域开展活动的任务则有四项，主要针对国家机构在这一方面的内部管理。

美国的网络空间战略则指出了政府在七个领域的活动任务，包括：经济上推动国际标准和创新的开放市场。保护网络方面，加强网络安全性、可靠性和恢复能力。执法方面，拓展合作与加强法治；全面参与制定打击国际网络空间犯罪的政策。军事方面，认识并适应军队对可靠与安全网络与日俱增的需求，增强集体安全。互联网管治方面，推动有效和包容性的管治结构。国际方面，继续分享和创建国际网络空间安全的经验与技术标准。互联网自由方面，确保基本自由和隐私安全，与公民社团和非政府组织合作建立安全措施。

对比上述的网络空间战略任务，可以明显感受到美国对网络空间将深入影响经济、政治、国家安全、军事、贸易、国际关系和公民自由的准确认知，其网络空间国际战略就是试图在网络空间进行国际布局，定规立矩的宣言；俄罗斯和中国的安全战略，相同点在于两国都以国家安全为出发点和目标，也都以维护本国主权为任务的核心。不同点则在于：俄罗斯的安全任务仍然着眼于国家内部的安全，而没有更多国际上的任务安排。而中国的网络安全任务设定则充分考虑了网络空间的共享性和跨界性特点，以及网络对中国和世界发展的贡献，将“推动制定各方普遍接受的网络空间国际规则，深化在政策法律、技术创新、标准规范、应急响应、关键信息基础设施保护等领域的国际合作”，建立公平合理的互联网全球治理体系作为任务所包含的内容。这样，一方面利于建设良性的国家网络空间安全环境，另一方面，也充分说明了我国是一个负责任的大国。

我国网络空间战略任务的实现

好战略的实现，需要连贯性的活动。为实现网络安全的战略目标，应对网络空间威胁，我国在网络空间安全战略任务中表明，将“采取包括经济、行政、科技、法律、外交、军事等一切措施，坚定不移地维护我国网络空间主权。坚决反对通过网络颠覆我国国家政权、破坏我国国家主权的一切行为。”要落实这一战略任务，我们需要明确对威胁网络空间主权的行为和事件，可以采用哪些经济、行政、科技、法律、外交和军事措施，在哪些情况下使用何种哪种措施，将战略运用到实处。而在网络空间，哪些情况下我们应实行何种措施，需要综合国际法和国内法的相关规定，从法律的角度支持我国的战略任务。美国一直想通过《塔林手册》1.0 和2.0 版的制定率先完成这一研究，并推行其自卫实施标准。对这种“软实力”展示和“理”__上的较量，我国的对应研究必须跟上，以有力支持我国网络空间安全战略任务的完成。

总而言之，战略目标有赖于通过战略任务的完成才能实现，而战略任务的圆满完成通常要分解为更多的子任务和更细致的任务，需要进一步的研究和努力。从这个角度看，我国《网空战略》给网络空间安全工作指出了明确方向的同时，也给网络空间安全的研究和实践工作提出了更高的

要求。